Negli ultimi anni le norme di diverse regioni hanno riconosciuto il contenimento del consumo di suolo agricolo come una priorità, nelle dichiarazioni di principio, ma non nelle regole attuative. Persino le regioni che nel passato erano indicate come esempio di buona urbanistica sembrano aderire a questa tendenza.
In diversi precedenti interventi avevo illustrato l’ambigua vicenda della LR 31/2014 della Lombardia sul consumo di suolo, e delle azioni attuative che ne sono derivate, a partire dalla variante al Piano territoriale regionale (PTR). In questi giorni ho letto con attenzione la nuova legge sulla “tutela e l’uso del territorio” dell’Emilia-Romagna, LR 24 del 21 dicembre 2017, dove ritrovo analogie con quelle ambiguità (1).
Alle dichiarazioni sul contenimento del consumo di suolo, sulla priorità della rigenerazione urbana, fa da contraltare la possibilità di incrementare ulteriormente il consumo di suolo (fino al 3% dell’urbanizzato) e una certa reticenza (per usare un eufemismo) nell’affrontare l’enorme quantità di previsioni insediative presenti nei piani comunali vigenti (2). La legge include anche, in analogia con quella Lombarda, un lungo elenco di tipologie insediative che vengono escluse dal rispetto del limite di consumo di suolo: opere pubbliche, ampliamenti attività produttive esistenti, insediamenti produttivi di interesse regionale e nazionale, fabbricati per le imprese agricole, ecc.
Nella legge si parla molto di semplificazione, di questi tempi mantra immancabile, delineata in termini di indiscriminata riduzione di tempi e passaggi autorizzativi, a prescindere da ogni raziocinio e buon senso, senza porsi la domanda se dopo tale cura dimagrante il processo decisionale, più snello sulla carta, lo sia anche nei fatti. A cittadini e imprenditori interessa prima di tutto che i processi decisionali siano più lineari, certi nei tempi e consequenziali nelle decisioni assunte. Si tratta di un concetto semplice, ed invece con il mantra della semplificare ad ogni costo vengono creati percorsi decisionali zoppi e lacunosi, e alla fine ancora più incerti, nei risultati così come nei tempi.
Il percorso di pianificazione introdotto dalla precedente LR 20/2000 era certamente troppo macchinoso, solo metà dei comuni infatti è riuscito in 18 anni a sostituire il Piano regolatore generale (PRG) con il Piano strutturale comunale (PSC). Andava rivisto, ma la nuova norma si è mossa nella direzione sbagliata. Non è tanto il ritorno allo strumento unico di pianificazione, ora chiamato Piano urbanistico generale (PUG), che desta perplessità, quanto il fatto che le decisioni su localizzazione, indici, ecc., siano posposte alla fase negoziale con il privato, in sede di pianificazione attuativa, svuotando a tale scopo tutta la pianificazione a monte.
La cartografia dei piani territoriali della regione, della città metropolitana, delle province, e anche i PUG, “… deve avere carattere ideogrammatico, con l’effetto che la puntuale delimitazione dei relativi perimetri è di competenza esclusiva degli accordi operativi e dei piani attuativi di iniziativa pubblica” (art. 24 della Legge). Lo stesso vale per criteri di localizzazione, indici di edificabilità, modalità di intervento, usi e parametri urbanistici ed edilizi. In questo modo secondo la norma in questione “Il PUG e gli strumenti di pianificazione territoriale non attribuiscono in nessun caso potestà edificatoria alle aree libere né conferiscono alle stesse potenzialità edificatorie o aspettative giuridicamente tutelate di analogo contenuto” (art. 25 c.1).
Autorevoli esperti si sono espressi in modo critico sul peso che la nuova legge assegna alla fase negoziale con il privato. In altre nazioni europee la prassi negoziale è d’uso comune, ma si inserisce entro un sistema normativo che assicura a tecnici e amministratori locali strumenti adeguati per condurre la negoziazione e fare valere l’interesse pubblico. Italia Nostra ha presentato un esposto al Governo sollevando dubbio di incostituzionalità, ritenendo che questa legge regionale possa svuotare i comuni della potestà pianificatoria loro assegnata dalla Costituzione e dalla Legge urbanistica nazionale. Viene in mente per alcune analogie la sentenza del Consiglio di Stato n. 5711 del 4 dicembre 2017 sul Piano di governo del territorio (PGT) di Brescia che solleva appunto un dubbio di incostituzionalità su una parte della legge regionale Lombarda sul consumo di suolo (3). Pur essendo i contenuti nel merito un po’ diversi, la potestà pianificatoria del Comune viene in entrambe i casi limitata a favore di una maggiore tutela degli interessi dei proprietari di aree con potenzialità edificatorie.
La LR 12/2005 della Lombardia sul governo del territorio ha sostituito il PRG con il PGT. Il Documento di Piano, la parte più strategica del PGT, si deve relazionare con la pianificazione territoriale di area vasta e definire obiettivi e regole di riferimento per gli altri strumenti di pianificazione del comune. Ha una durata limitata nel tempo (massimo 5 anni) e un valore non conformativo: “Il documento di piano non contiene previsioni che producano effetti diretti sul regime giuridico dei suoli” (art. 8 c.3). I primi piani prodotti dai comuni contenevano indicazioni di massima, sia cartografiche che regolative, che tuttavia si sono rivelate presto inefficaci, sia per guidare la pianificazione comunale, sia per garantire coerenza con le indicazioni di area vasta della pianificazione provinciale e regionale. Per rimediare nel 2008 la Regione ha stabilito che le previsioni insediative siano nel Documento di piano definite ad una scala cartografica adeguatamente dettagliata e siano corredate degli indici urbanistico edilizi. La correzione da un lato ha rafforzato il ruolo di guida del Documento di piano, ma lo ha anche reso molto più simile ad un tradizionale strumento di pianificazione, conformativo del territorio. Infatti l’Agenzia delle Entrate con propria interpretazione ne ha sancito, nei fatti, l’efficacia conformativa stabilendo che i tributi sulle aree con previsioni edificatorie siano dovuti fin dal momento in cui il piano viene adottato in Consiglio comunale.
Il testo della nuova legge dell’Emilia-Romagna sembra percorrere la stessa strada nel momento in cui raccomanda l’utilizzo di “rappresentazioni ideogrammatiche” nelle cartografie. Una disposizione che è estesa a tutti i livelli di pianificazione, dal comunale al provinciale e regionale. Non è chiaro come questo si traduca nella pratica operativa. L’intero sistema di pianificazione rischia di divenire molto labile, poco credibile come riferimento e guida per gli interventi attuativi.
Viene a tale proposito in mente, sempre per analogia, la recente Giurisprudenza con la sentenza del TAR Milano n. 576 del febbraio 2015, in buona sostanza confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 2921 del giugno 2016 (4). I due provvedimenti hanno censurato e annullato alcune importanti previsioni del PGT di un comune della zona Milanese. Tra le motivazioni dei provvedimenti in questione si legge che, sui temi per i quali è necessario garantire una continuità a livello comunale e anche intercomunale (nel caso specifico si trattava dell’attuazione della rete ecologica regionale), i contenuti del Documento di Piano non possono essere generici e rinviare alla pianificazione attuativa. “Il rinvio di tali determinazioni al piano attuativo non garantisce la possibilità del reperimento di soluzioni alternative, laddove le criticità dovessero risultare, in quella sede, non superabili” (Sentenza TAR Milano, n. 576/2015). In definitiva il Documento di Piano deve essere in grado di svolgere a tutti gli effetti la sua funzione di collegamento tra pianificazione comunale e di area vasta, garantendo che il piano comunale contribuisca attivamente al raggiungimento degli obiettivi dei piani provinciale e regionale.
L’impostazione data alla nuova LR 24/2017, ben lontana da un obiettivo di reale semplificazione, introduce invece difficoltà operative non facili da risolvere, e dubbi di coerenza con la normativa nazionale, avventurandosi su una strada difficile che la Lombardia ha già negli anni scorsi tentato di percorrere, e che con il tempo si sta rivelando controproducente.
Note
- L’ultimo intervento sulla LR 31-2014 è pubblicato Millennio Urbano del 6 ottobre 2017.
- La legge consente un ulteriore consumo di suolo pari al 3% dell’urbanizzato esistente, corrispondente a circa 70 km2. Tuttavia ad oggi si stima che nei piani comunali vigenti siano presenti previsioni insediative per una dimensione complessiva di circa 250 km2; una dimensione che per dare un’idea corrisponde a quasi una volta e mezzo la superficie amministrativa del Comune di Milano.
- Per un commento alla sentenza vedere Millennio Urbano Millennio Urbano del 30 gennaio 2018. Il testo della sentenza è disponibile qui.
- La sentenza del Consiglio di Stato n.2921/2016 è disponibile qui.