In attesa dell’esito del referendum sulla modifica della Costituzione di questo autunno, ogni regione sta ragionando su come riorganizzare gli enti locali partendo dalle novità introdotte dalla Legge Delrio. Oltre ad attuare le riforme nazionali, si dovrebbe cogliere questa occasione per superare alcuni dei limiti congeniti che da tempo vanificano ogni tentativo di rendere le amministrazioni locali più efficienti.
Molti comuni sono troppo piccoli per fare fronte ai sempre più complessi compiti assegnati dalle norme. La Riforma Delrio ha riconosciuto la specificità dei comuni metropolitani, ma continua ad assegnare le stesse funzioni a tutti gli altri comuni, che abbiano 100 o 200.000 abitanti. Sul territorio nazionale sono il 70% quelli sotto i 5.000 abitanti (complessivamente 5.585, dei quali 1.061 in Lombardia).
Esiste una questione di adeguatezza dimensionale, che è da tempo irrisolta, che non riguarda solo i comuni, ma anche regioni e province. Il livello intermedio, originariamente costituito da 60 province, oggi più di 100, prevede per tutte gli stessi compiti anche in presenza di situazioni territoriali e capacità di azione molto differenziate. La Riforma ne ha profondamente modificato gli organi politici, in attesa di una trasformazione da provincia ad area vasta a seguito del referendum costituzionale. Per quanto è dato sapere ad oggi, le aree vaste saranno disegnate dalle regioni, partendo dalle indicazioni sulle funzioni fondamentali fornite dalla norma statale.
Alcune tra le regioni più piccole, e tra quelle a statuto speciale, puntano ad assorbire le competenze, il personale e i beni delle province. Altre, più grandi, puntano a rafforzare le unioni di comuni, assegnando agli enti di area vasta, creati come aggregazioni delle precedenti province, principalmente funzioni di supporto all’azione delle unioni. Sono le situazioni che più si avvicinano al modello di organizzazione immaginato dalla Legge Delrio, facilitate in queste regioni dalla presenza di comuni di dimensioni medie più ampie e unioni già adeguatamente rodate e strutturate. Questo modello non è altrettanto facile da applicare nei casi più complessi di regioni ampie, come Piemonte e Lombardia ma non solo, con molti piccoli comuni e poche e deboli unioni (1).
In questi casi un livello intermedio di governo continua ad essere necessario, per garantire il collegamento tra strategie regionali e istanze locali che nei decenni precedenti è stato svolto dalle province. La Lombardia ha avanzato la scorsa primavera la proposta di ridisegnare il livello intermedio in cantoni e città metropolitana, passando dalle 12 province a 8 aree vaste. Il nome cantone non ha riscontro nelle nostre tradizioni nazionali, tuttavia l’aggregazione può essere occasione per rafforzare la capacità di azione del livello intermedio, e rendere più efficace il ruolo di collegamento.
Le 12 province, pur avendo gli stessi compiti dalla legge, sono molto eterogenee, per popolazione, per superficie territoriale e chilometri di strade, per numero di comuni, e per dotazione di personale tecnico e amministrativo. Ne consegue che anche le loro capacità di azione sono in questi anni state molto diverse. Si consideri come esempio la funzione di pianificazione territoriale: il primo PTCP a seguito della LR 1/2000 è stato approvato nel 2003 e l’ultimo nel 2010; le province più reattive hanno adeguato il proprio PTCP alla LR 12/2005 sul governo del territorio in circa 3 anni, altre sono arrivate solo a distanza di 9-10 anni, e una ha ancora oggi un piano del 2003; il fenomeno potrebbe ripetersi con l’attuazione del PTR sul consumo di suolo dove la LR 31/2014 prevede un tempo stretto di soli 12 mesi per l’adeguamento dei PTCP.
Mettendo da parte la Provincia di Milano, che è oggi regolata come Città Metropolitana, le altre hanno popolazione variabile da 220.000 e 1.300.000 abitanti circa, e un numero di comuni da 55 a 242. Alcune province hanno bassa densità insediativa in un territorio ampio e quindi poche risorse, economiche e di personale, per gestire una rete stradale molto estesa. Anche se in misura meno accentuata, le province hanno sofferto di una sperequazione nella capacità di azione analoga a quella del livello comunale, e ne sono derivati risultati molto diversi nell’attuazione delle strategie regionali e nella capacità di orientare e assistere i comuni.
Aggregare le province in aree vaste più omogenee nei parametri dimensionali, e nella dotazione di personale, permetterebbe di contare su tempi di risposta più certi nell’attuazione di norme e indirizzi regionali. Questo è tanto più importante oggi che, dopo la cancellazione degli organi ad elezioni diretta, il baricentro delle decisioni di area vasta non è più in via prioritaria incentrato sulla provincia (2).
A distanza di quasi due anni e mezzo dall’entrata in vigore della Legge Delrio, la debolezza nel presidio dei temi di area vasta si comincia a fare sentire, con conseguenze per esempio su manutenzione delle strade, assistenza sociale, tutela ambientale, sistema economico, ecc. In Lombardia a fine aprile scorso i comuni con un documento della propria associazione (ANCI) hanno avanzato un’interessante proposta di riorganizzazione, puntando sulle zone omogenee. Ma queste ultime sono ancora da individuare, e il percorso è molto lungo (3).
Non potendo il territorio attendere oltre, la Regione interviene in modo sussidiario, presentando a febbraio scorso una proposta di variante al PTR (Piano Territoriale Regionale) di impostazione più decisionista e regolativa di quanto si riscontri nel vigente PTR approvato nel 2010. Il nuovo PTR fissa soglie e criteri per contenere il consumo di suolo e per favorire la rigenerazione urbana, e assegna ai PTCP il compito di articolarli e differenziarli secondo le specificità dei contesti di area vasta provinciale. La capacità di riposta degli enti di area vasta è dunque fondamentale per attuare i contenuti del PTR in corso di approvazione. Una più fluida, rapida, e affidabile collaborazione tra livello regionale e provinciale è necessaria, e non solo sui temi del governo del territorio.
Nel disegno dei cantoni, o enti di area vasta, le province più piccole dovranno essere accorpate ad altre, eventualmente prevedendo parziali modifiche degli attuali confini amministrativi, ma solo dove sia realmente utile. Potranno risultare 8 aree vaste, come avanzato in prima ipotesi dalla Regione questa primavera, ma nulla toglie che si possa anche scoprire che un sistema a 6 sia ancora più funzionale.
Anche la Città metropolitana deve essere coinvolta nel disegno, con parziali e ben meditate modifiche dei confini per rafforzarne lo speciale ruolo ad essa attribuita dalle leggi, e prevedendo attraverso apposite forme di governance il coinvolgimento nelle decisioni più strategiche dei poli urbani che di fatto fanno parte del sistema metropolitano pur essendo localizzati all’esterno dei confini amministrativi della Città metropolitana.
Se si riuscirà ad andare in questa direzione la Lombardia, una regione di 10 milioni di abitanti e più di 1.500 comuni, avrà colto una favorevole, quasi unica, occasione per rifondare le modalità di raccordo e funzionamento del sistema degli enti locali, rendendo finalmente più fluido e certo il processo decisionale, con evidenti benefici in tutti i campi, del sociale, dell’economia, e della tutela ambientale e territoriale.
Note
- In Lombardia ci sono 1.527 comuni e in Piemonte 1.202. Sono invece 334 In Emilia-Romagna e 279 in Toscana, le regioni dove l’esperienza delle unioni è ad oggi più avanzata. La percentuale dei comuni sotto i 5.000 abitanti è del 70% circa in Lombardia e 88% in Piemonte, e del 42% e 45% rispettivamente in Emilia-Romagna e Toscana.
- Vedere su Millennio Urbano intervento “Riforma Delrio e pianificazione di area vasta. Punto e a capo”, pubblicato il 9.2.2015, dove si argomenta che il baricentro decisionale sui temi di area vasta potrebbe spostarsi più verso una dimensione intermedia tra livello provinciale e comunale, dove i comuni riescano ad aggregarsi in forme associative o unioni sufficientemente strutturate e capaci di dare risposte a tali temi. Viceversa ove questo non accada sarà il livello regionale a dovere intervenire per sussidiarietà, spostando quindi il baricentro decisionale più verso una dimensione intermedia tra livello provinciale e regionale. Anche se su tale intervento permangono alcune perplessità sull’adeguatezza della Regione nell’assumere il ruolo di coordinamento territoriale che è stato negli ultimi 15 anni svolto dalle Province (vedere Millennio Urbano, intervento “La pianificazione regionale nel governo del territorio”, pubblicato il 14.4.2015).
- Vedere documento di ANCI UPL “La riforma delle autonomie locali in Lombardia. La proposta dei Comuni in sinergia con le Province”, aprile 2016.
L’immagine di copertina rappresenta i confini dei comuni di una porzione del nord d’Italia. Fonte: banche dati ISTAT del 2011.