Parte prima
Autonomia, discrezionalità e funzioni fondamentali
La Legge Delrio (Legge 56/2014), anticipatrice della Riforma Costituzionale sottoposta a referendum (1), prevede la pianificazione territoriale di coordinamento tra le funzioni fondamentali della provincia. Per alcuni anni la pianificazione è stata quasi ferma, in quanto legata al destino tracciato per questo ente dal Decreto Salva Italia del dicembre 2011. Probabilmente un aggiustamento della Legge Delrio interverrà nel corso del 2017 per risolvere alcune carenze attuative manifestatesi nei primi tre anni. Molto improbabile è invece una cancellazione completa con ritorno all’elezione diretta degli organi. Sulla costituzionalità degli organi ad elezione indiretta si era peraltro già espressa la Corte Costituzionale con sentenza n.50 del 26 marzo 2015.
Le modifiche introdotte fino ad oggi dalla norma hanno in ogni caso profondamente modificato scopo e organizzazione dell’ente intermedio. Tra le funzioni vengono enfatizzate quelle di servizio e assistenza tecnico amministrativa ai comuni, già previste dal TUEL (testo unico degli enti locali, d.lgs 267/2000), ma ora decisamente ampliate e maggiormente articolate. Vengono anche confermate alcune funzioni strategiche, inerenti il governo dei temi di area vasta (2), come la pianificazione territoriale, anche se l’impostazione dei PTCP (piani territoriali di coordinamento provinciale) dovrà essere rivista rispetto a quelli vigenti sviluppati antecedentemente al Decreto Salva Italia.
La coincidenza delle cariche istituzionali di amministratore provinciale e comunale nella stessa persona ha creato le condizioni per un potenziale corto circuito decisionale. Non è semplice in queste condizioni mantenere l’autonomia, il distacco dagli interessi locali, che è necessaria per affrontare i problemi di area vasta. Nelle righe che seguono, e in successivi articoli, si cercherà di mettere a fuoco i contorni della questione e delineare una possibile strada da seguire.
Il comma 1 dell’art 118 della Costituzione (3) attribuisce, in via ordinaria, tutte le funzioni al livello comunale, a meno di quelle che sono di competenza degli altri livelli sulla base dei tre principi fondamentali di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. La formula scelta per introdurre la seconda parte della frase, ossia la dizione “salvo che”, sembra volere delineare un’eccezione, o deroga, rispetto alla via ordinaria. Il comma 2 è coerente nei contenuti con il comma 1, tuttavia nella sfumatura del testo il conseguente significato appare diverso.
La Legge Delrio sposta il peso sulla prima parte del comma 1, attribuendo di fatto al livello comunale il controllo sia sulle funzioni di prossimità che su quelle di area vasta. Il controllo è tuttavia cosa ben diversa dall’attribuzione di titolarità delle funzioni, e quelle di area vasta rimangono nella responsabilità del solo livello intermedio.
Se la distinzione formale nelle attribuzioni viene garantita, è indubbio che nella pratica operativa quotidiana può essere problematico rispettare i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Per mantenere anche nei fatti la distinzione tra le due polarità, comunale e sovracomunale, e quindi evitare il corto circuito decisionale, una possibile strada passa dalla definizione, attraverso regole più chiare, delle condizioni di deroga, ad evitare incertezza e arbitrio, che facilmente portano a decisioni amministrative discrezionali.
A tale fine può essere sufficiente richiamare quanto già da lungo tempo presente nella normativa nazionale. Non serve intervenire ampliando o riducendo le competenze dei due livelli istituzionali.
Si può partire dall’art 19 c.1 della Legge 135/2012, che elenca le funzioni fondamentali dei comuni, e al punto d) distingue tra una competenza di pianificazione urbanistica ed edilizia che è in capo al comune, ed una di pianificazione territoriale di livello sovracomunale alla quale il comune fornisce il proprio apporto partecipativo (4). Esistono dunque aspetti di livello sovracomunale che non possono essere attribuiti al comune, e che spettano ad altri livelli istituzionali.
Analoga distinzione si riscontra nella legge urbanistica nazionale vigente, sempre quella del 1942, che individua distinti strumenti di pianificazione territoriale e pianificazione comunale, rispettivamente art 5 e art 7. Mentre dunque dopo la Legge Delrio le figure fisiche dell’amministratore comunale e provinciale coincidono, le cariche istituzionali che la stessa persona esercita sono distinte. Le funzioni di area vasta, gli aspetti sovracomunali, la pianificazione territoriale, anche se ricadono sulla stessa persona, non possono essere sviluppati nella sede municipale.
Distinguere è diverso da separare. Il territorio è unico e richiede una visione unitaria e organica per essere governato, ricavabile dalla stretta e leale collaborazione tra livelli istituzionali.
L’art.19 sopra citato afferma che il comune “partecipa” alla pianificazione sovracomunale. Tale diritto è riconosciuto nelle norme regionali, con modalità diverse da regione a regione, ma tutte con la finalità di garantire il coinvolgimento fattivo dei comuni nella formazione dei piani provinciali. Partecipare alla pianificazione sovracomunale è anche un obbligo per il comune, non è una semplice opzione volontaria o arbitraria. Un obbligo che non si esaurisce con il rispetto dei vincoli sovraordinati, ma che implica anche la partecipazione attiva al raggiungimento degli obiettivi fissati dalla pianificazione sovracomunale.
(parte 1, continua)
Note:
- Anticipatrici, si ricorda infatti l’incipit dei commi 5 e 51 art.1 della Legge 56/2014 “In attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione, ….”
- Il termine “area vasta” con riferimento agli enti intermedi sostitutivi delle province viene utilizzato dalla Legge 56/2014 e dalla Legge di Riforma Costituzionale.
- Art 118 Cost. comma 1: “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”, e comma 2: “I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze”.
- Art 19 c.1 lettera d) della Legge 135/2012: “la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla Pianificazione territoriale di livello sovracomunale”.